体育研报⑥|芬兰体育治理体系:政府主导与社会主导协同并进

新华网
2020-05-18 18:08
此篇文章,我们将具体了解芬兰体育治理体系。

  【编者按】:突如其来的新冠肺炎疫情,严重威胁人类的健康安全。长久以来,党和国家坚持“发展体育运动、增强人民体质”。这场重大疫情既是考验全体国民的微观免疫力,同时也是对中国体育治理的宏观大考。

  如何切实提高全民身体素质,提升我国体育治理效能,加快推进体育治理现代化?新华体育联合清华大学五道口金融学院体育金融研究中心推出系列体育研究报告,既着眼国际范围,全方位对标和借鉴海外成熟经验,也从宏观经济、社会、法律和政策的视角去挖掘体育的全面价值,以期更好地构建中国体育与经济、社会的深度链接。

  芬兰体育的发展和芬兰的政治制度在时间和内容上都是密切相关的。政治制度对支持体育和体育组织的存在有重大影响。此篇文章,我们将具体了解芬兰体育治理体系,旨在帮助我国在体育管理机制改革中发展出符合自身国情的体育治理模式。

  芬兰体育的发展

  芬兰体育的早期演变(至20世纪60年代)

  芬兰第一个有组织的体育协会是塞格尔福·伊·布约内堡游艇俱乐部,1856年克里米亚战争后,该俱乐部在西海岸小镇波里成立。战争期间英国海军突袭芬兰海岸,因此俱乐部成立的初衷是让城镇的防城人和官员自愿参与海岸警卫队任务。

  1920-1944年,芬兰体育成为增强士兵体质和国防力量的一个重要内容。但是受社会阶级和政治意识形态影响,当时的体育组织都具有不同的政治或阶层标记,导致初期芬兰体育形成了北欧金字塔形式的各自独立的体育组织(图1)。与此同时,体育俱乐部在芬兰快速发展,俱乐部数量及体育爱好者增多,新兴城市文化出现-“学校学生拥有滑雪假期”。国家开始注重体育教育的发展,战争部、教会以及教育部开始争夺体育管理权。

  1945-1966年,国防课程逐渐变成了锻炼课程。同时体育理事会在各省市的普及使得体育行政管理三方逐渐稳定。1952年的赫尔辛基奥运会暂时缓解了芬兰在政治和体育上的矛盾,加快了芬兰的国际化进程。体育学校、健身俱乐部和体育科学开始具有获得国家资助的资格。1963年,运动科学学院在于韦斯屈来大学成立。

  △图1:早期芬兰体育结构。

  普惠福利体系下的芬兰体育发展(20世纪60年代-20世纪90年代)

  20世纪60年代,芬兰体育政策的重点集中在传统竞技领域。从20世纪60年代末开始,接下来的20多年,芬兰开始向社会民主福利国家转变,实施了一系列社会改革,社会福利支出水平升高,社会和卫生服务部门以及大型公共部门快速发展。在1960年代和1970年代,社会生活中许多方面都成为了政治领域的一部分,体育也成为社会政策目的工具,特别是在有关健康目标的实现方面,越来越多的政党参与到体育运动中。随着芬兰社会的现代化,国家和志愿组织包括体育组织的关系有了新的发展。

  这一时期的体育政策开始转向全民体育Sport for All(SfA),且政策转变以来,保持了一贯方针,即大众参与体育的优先次序高于精英体育发展。直到20世纪90年代中期的35年里,都未曾改变。

  △芬兰冰球队球员庆祝比赛胜利。新华社记者罗欢欢摄

  随着政策的转变,体育设施开始了一段较长时期的发展:1964年至2002年,芬兰的体育设施数量从14148个增加到29280个。1975年至1990年间,体育设施方面的投资随着芬兰地方政府投资167亿芬兰马克而持续增长。然而,直到1979年,第一个国家体育设施计划公布,标志政府把“提供体育设施,促进提高体育参与水平”纳入体育制度的核心,这段设施快速发展的时期才正式形成。

  在20世纪70年代后期和整个20世纪80年代,全民体育(SfA)原则通过政府政策和战略文件被强化。1970年-1976年出台的两份体育相关报告及成立政府立法委员会,都支撑了全民体育。1980年“体育法”正式确定了现存的非正式结构和程序,明确了应由政府向大众提供体育设施和项目,同时也正式承认了体育运动的社会意义即“保障公民参与体育锻炼活动,维护公民体育权利,改善体质健康水平和提高公民体育素养。”

  芬兰体育多样性发展(20世纪90年代至今)

  1993年芬兰自身经济衰退、苏联解体等因素催动了芬兰国家机构变革和社会变革,体育组织的政治意识也逐渐淡化。

  1995年采用的以运动成绩表现评定所获资金的筹资制度是政府行使权力的体现。体育运动能够有权得到政府补贴,从旧的规范型融资发展到基于绩效的融资时代。

  这种变化促使传统的北欧体育组织金字塔结构被集群结构所取代,而这些组织之间的联系较弱,最终由区域意识维系分散社区。形成了现在的大联盟体系与政府协同管理的结构。

  △芬兰运动员在冰球比赛中。新华社发

  体育被认为是芬兰社会政策的一部分。体育成为了社会、政治和国家福利的一部分,认可所有可借助体育做的预防措施和政策,为全民体育提供了良好的发展环境。

  体育逐渐受到各行政部门重视,形成由政府和社会协同发展的体育结构。2010年,教育和文化部对于体育运营的资金投入达到了约4400万欧元,约占33%的体育预算;为体育科学研究、教育和传播提供约600万欧元(占体育预算的5%)的资金;为体育场馆空间的建设和改造提供近2200万欧元(体育预算的17%)。在2010年,芬兰约有3万个体育设施,参与俱乐部体育运动人数达到约100万。

  国家体育理事会对体育项目和体育组织申请国家援助资金有否决权,对体育设施建设和改造申请国家资助提出意见,审核体育团体的科研项目申请。

  芬兰体育现有管理体系

  芬兰体育管理体系分为两大部分,一是由政府主导的,一是由社会主导的,两者共同协作促进芬兰体育的发展(图2)。

  政府主导部门为教育和文化部,社会主导为芬兰国家奥林匹克委员会。

  教育和文化部为从事体育研究的机构提供资金资助,包括于韦斯屈来大学、LIKES促进运动和公共卫生基金会、UKK研究院、竞技和卓越体育中心、芬兰体育科学学会。这些机构为教育和文化部提供体育及健康科学的咨询。

  △图2 芬兰体育治理体系。

  政府主导的体育管理体系

  政府主导体育管理体系中的最高部门是教育和文化部,负责体育政策的整体制定、协调和发展,协助国家行政部门制定体育各项相关要求。内设青年和体育政策部,由青年和体育政策部领导体育部门。根据芬兰《体育法》,设立国家体育理事会作为教育和文化部的专家机构,从属体育部门。理事会负责解决涉及体育的广泛性问题和根本性问题,评估政府在体育领域实施的措施的影响,为体育发展提出建议,并就体育资金的使用发表意见(图2)。其所属的体育科学小组为教育和文化部提供体育和健身科学方面的咨询。

  教育和文化部负责为体育创造有利条件,协调、发展体育政策。地区行政部门负责区域体育管理的任务,同时酌情与市政当局、非政府组织和其他体育机构合作,指导及支持体育设施的建设,对研究开发项目提供各项支持。研究由该领域的研究机构和高等教育机构进行,建筑信息基金会将体育设施建设相关指南发布于教育和文化部关于体育设施的系列出版物。教育和文化部强调人民健康和福利的重要性,促进体育在社会中的广泛发展,激励公民参与其中,支持表演性体育运动以提高芬兰在国际上的声誉。

  △芬兰家长带孩子滑雪。

  国家体育理事会负责制定各项体育活动方案(政府活动提案的一部分),主动推进具有战略意义的体育政策并对其发表意见;评估政府措施在体育活动方面的影响;向列入国家预算的体育活动拨款。除此之外,还对教育和文化部的体育部门的体育活动计划和财务计划、体育组织获得国家资助的资格等方面给出意见。

  国家体育理事会分区域管理,每个行政区域的教育和文化部门都有一个体育理事会作为其专家机构,在教育和文化部的职权范围内就建立体育设施项目的融资计划和补助金提出意见,指导和支持体育设施的建设和决定补助金的使用,推进不同行政部门之间在促进身体活动方面的合作,为体育组织申请补助金提供渠道,根据战略文件和绩效协议的规定向市政当局和体育利益相关者提供信息,提供有关体育政策的目标、措施和培训资源。2019年-2023年国家体育理事会成员包括一名主席、两名副主席及其他十名成员。

  在资金方面,国家体育经费几乎全部来源于国家彩票和博彩收入的政府拨款。教育和文化部用国家体育经费通过预算拨款的方式来资助体育活动,这些活动包括:体育运动、体育活动组织和俱乐部,体育设施的建设,市政体育运动和体育活动计划,体育运动和体育活动培训中心(体育学院),提倡积极的生活方式,推广表演体育,运动和健身科学的研究,与体育运动和体育活动有关的其他活动(在2017年的国家预算中,彩票和博彩收入中约有1.496亿欧元用于体育活动和表演体育)。各城市负责维护本地的体育场馆设施,并为本地俱乐部提供财政支持。体育俱乐部的其它资金直接来源于运动员或者俱乐部成员、赞助商,部分也来自私营公司。

  教育和文化部以及区域国家行政机构为建设体育设施和相关娱乐设施的项目拨款。大多数财政支持都用于为大型用户群提供服务的项目,如游泳池,健身房和溜冰场,以及当地体育运动和体育活动设施的建设、翻新或维修。芬兰大约有36,000个注册的体育设施,其中约75%由市政当局建造和维护,成本估计超过700,000欧元的项目由国家政府支持,成本估计低于700,000欧元的项目由相关的地区国家行政机构支持。有资格获得经济支持的项目首先列入体育运动和体育活动设施四年财务计划中,这些计划每年进行审查,具有指示性,仅适用于教育和文化部职权范围内的项目。寻求支持的申请提交有关地区国家行政机构,该机构按优先顺序安排项目。教育和文化部起草了一份关于其职权范围内所有项目的国家提案,项目的成本估算(不包括增值税)不超过30%的给予支持,其金额不得超过750,000欧元(游泳池不超过1,000,000欧元)。对具有国家重要性的体育设施的支持将根据具体情况进行考虑。每年都会设定支持上限。

  社会主导的体育管理组织

  芬兰国家奥林匹克委员会作为社会管理机构参与体育治理,具体落实体育运动活动。

  芬兰国家奥林匹克委员会是芬兰目前社会体育组织的最大主导者,是一个全国性的体育组织,专注于顶级体育运动参与,与芬兰政府、教育和文化部协同发展芬兰体育,落实体育政策。

  新奥林匹克委员会于2017年1月1日开始运行,是由原芬兰体育联盟和原奥林匹克委员会合并而成。委员会目前有87个成员组织、

  26个附属成员和4个个人成员、60名员工,年度预算整体资金来源基于政府支持和自筹资金,政府支持资金来自教育和文化部分配的资金。

  芬兰国家奥林匹克委员会制定俱乐部活动运营的条件。芬兰奥林匹克委员会包含芬兰青年协会、芬兰学生体育协会、残疾人体育协会(VAU),各单项体育联盟等各类体育组织。各联盟、协会、体育组织由大量的运动俱乐部或区域/地方组织组成,分地区管理(图2)。

  青年体育

  芬兰青年体育主要包括学校体育以及俱乐部体育,由政府制定法律促进。

  促进身体活动的国家计划提倡不同年龄组采用不同的身体活动方式。①幼儿锻炼计划:重点是“运动中的喜悦”,芬兰政府为7岁以下儿童制定了一项全面行动方案,将体育活动作为幼儿中心每个活动日的一部分,由各种国家或地区体育组织、市政当局、学校、体育俱乐部、各种协会在当地组织开展。②芬兰政府设立“移动中的学校”计划,目标是在芬兰的综合学校创造积极的体育文化氛围,确保学生每天进行一小时的体育活动,提高学生日常锻炼频率,增加体育活动,使体育文化活动覆盖率达到90%左右。每年教育和文化部都会向学校和市政当局颁发“移动学校”奖,以奖励他们在学校中推广体育活动所做出的努力。③芬兰政府同时对芬兰中学体育以及高校体育制定了促进体育运动的专项计划,认为应在学生校园或其附近设运动场所,建立一个充满活力、地区覆盖全面的体育高中网络。④认为体育职业教育机构也需要与体育高中平等发展。

△中芬体育交流展。图据中新网

  由芬兰奥林匹克委员会主导,形成一个合作网络模式,由运动员成长运动网络、学校业余爱好网和区域体育组织三方共同促进青少年体育活动的开展(图3)。

  运动员成长运动网络汇集了体育联合会,体育学院,教练中心,区域体育组织,奥林匹克委员会和其他儿童和青少年体育。学校业余爱好网旨在为青少年学校体育活动提出更多样化的选择,激发参与学校体育活动的兴趣。区域体育组织主要提供体育教育培训。

  奥林匹克委员会的会员——芬兰学生体育联合会,是一个全国性的组织,搜集芬兰大学生在运动领域的兴趣,负责协调学校间的体育活动,包括学生团体的体育活动、校园体育活动、顶级学生体育活动以及大学体育活动,并充当学生体育的协调者。

  △图3 青年体育活动。

  精英体育

  芬兰奥林匹克委员会主要负责高水平的精英体育。教育和文化部对精英体育提供资金支持。双方共同成立的工作组负责制定芬兰精英体育战略计划。

  芬兰精英体育一方面通过传统的体育运动保持其国际地位,另一方面,20世纪90年代体育宣传的迅猛增长和伴随的经济利益在很大程度上改变了精英体育,除了体育联合会和体育俱乐部内的传统活动外,精英体育还创新了有关职业体育和运动员的运动方法及模式。

  在精英体育中,商业规则逐渐成为推动精英体育发展的重要因素。大多数营销和媒体导向的体育联合会能够提高自身知名度及改善自身经济状况,而一些传统上成功的精英体育由于个人兴趣和国家支持的减少则陷于衰败。

  芬兰从事专业体育的青少年从中学时期开始进入专业体育学院进行培训,通过体育实验计划可选择进入体育学院或国防学校继续进行专业培训。此外,体育学院向中学、大学输送在测试和体育技术领域拥有领先专业技能的教员。青少年在结束体育学校或国防类学校的专业培训后,可以选择被输送职业运动队参加职业体育比赛、进入学校(可边学习边训练)或进入社会(可边工作边训练)。

  △图4 精英体育体系。

  各单项体育协会和全国体育联合会也是向奥林匹克输送精英运动员的渠道之一。

  教育和文化部设立“Pro Urheilu”奖,授予在运动中取得重大国际成绩和表现杰出的运动员。

  在运动员保障方面,教育和文化部设立了运动员养老金,主要授予奥运奖牌获得者及在国际上职业生涯表现杰出的运动员,以表彰他们对体育的杰出贡献。

  大众体育

  芬兰体育被作为国家国防的重要教育部分,国家层面的长期重视是芬兰大众体育成功发展的重要因素。

  △2017年的芬兰科特卡港。(新华社记者李骥志摄)

  体育科学研究从1994年开始为决策者提供相关支持。“Finland on the Move”和“ Fit for Life”两个计划的推出产生了十分有效的作用,促使大量之前不爱运动的芬兰人开始参加体育活动,要求地方政府担负起组织地方体育活动的相关法律保障。《芬兰体育法》促进了体育活动及其它健身活动,提高了公民健康水平、幸福感和青少年的发展。

  芬兰的各全国体育联合会包含如全国多元文化体育联合会、全国学校体育联合会、全国学生体育联合会等遍及各领域的全国性体育组织等,负责组织体育活动及比赛。芬兰政府强制从儿童时期开始参与体育锻炼的政策,使芬兰成年人通过俱乐部形式以及非俱乐部形式参与体育活动的比例非常高,群众的体育参与度相对其他国家高很多。

  芬兰政府认为好的管理和文化离不开对员工体育活动的支持,促进员工身体活动是提升积极性和实现优秀人员配置政策的一部分,将运动作为保健的一部分。

  芬兰为福利社会,体育是市政当局提供的基本重要福利内容之一。市政当局为体育运动和体育活动提供设施和服务。教育和文化部资助建设体育运动和体育活动设施,并分配发展和业务补助金。国家健康和福利研究所(THL)每两年收集一次关于促进城市体育运动和体育活动以及这些领域发展的数据,制作研究和统计数据以支持运营和信息管理。

  教育和文化部设立“尖峰奖”,以表彰在促进性别平等和体育多元化方面的贡献者。

责任编辑:吉戎昊 丁峰
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